1. Maddenin Sistematiği ve Genel Açıklama
6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun 21. maddesi, ulusal düzeyde devlet, işçi, işveren, meslek odaları ve üniversiteleri bir araya getirerek ülkenin makro düzeydeki İSG stratejilerini ve milli politikalarını belirleyen "Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyi"ni kuran anayasal/yasal organdır. Madde, kanunun "Konsey, Kurul ve Koordinasyon" başlıklı üçüncü bölümünde yer almaktadır. Hükmün temel amacı (ratio legis), İSG sorunlarını tek taraflı bürokratik kararlarla değil; toplumun ve sosyal tarafların en geniş katılımıyla (kolektif akılla) tartışmak; mevzuat boşluklarını saptayarak hükümete ve yasama organına tavsiye niteliğinde strateji belgeleri sunmaktır.
M. 21, Türk anayasa hukuku ve idare hukuku tarihi açısından en büyük "yetki gaspı ve yargısal geri dönüş" uyuşmazlıklarından birine sahne olmuştur. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş sürecinde çıkarılan 703 sayılı KHK'nın 210. maddesiyle, konseyin yapısını, üyelerini ve çalışma usulünü düzenleyen 2, 3, 4, 5, 6 ve 7. fıkraları tamamen yürürlükten kaldırılmış; bu yapının idari kararnamelerle (CBK) kurulması hedeflenmiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi, 07/12/2023 tarihli ve E.: 2021/125, K.: 2023/213 sayılı kararıyla, İSG'nin Anayasa'nın "sosyal ve ekonomik haklar" (yaşam ve sağlık hakkı) kapsamında olduğuna, bu hakların KHK'lar ile mülga edilemeyeceğine veya düzenlenemeyeceğine (Anayasa m. 91 gereği) hükmederek, bu mülga fıkraların tamamını iptal etmiş ve yasal konsey yapısını anayasal güvenceyle geri iade etmiştir.
2. Maddedeki Kavramların Analizi
2.1. Ülke Genelinde Politika ve Strateji Belirleme (m. 21/1)
Konseyin asli misyonudur. Konsey, her yıl toplanarak Türkiye'nin "Ulusal İSG Strateji Belgesi ve Eylem Planı"nı hazırlar. Bu planlar, madencilik, inşaat, tarım gibi öncelikli sektörlerdeki ölüm oranlarını düşürmeyi hedefler.
2.2. Tavsiye Niteliğinde Kararlar
Konsey, yasama yetkisine sahip değildir; aldığı kararlar idari ve yasama organları için tavsiye (advisory) niteliğindedir. Ancak tarafların oybirliğiyle alınan kararlar, çıkarılacak kanun ve yönetmelikler üzerinde çok güçlü bir demokratik meşruiyet baskısı yaratır.
2.3. Geniş Sosyal Diyalog Yapısı (İptal Edilen ve Geri Dönen Fıkralar)
AYM kararıyla geri dönen yasal yapı uyarınca konsey; Çalışma Bakanlığı Müsteşarı (güncelde Bakan Yardımcısı) başkanlığında; Sağlık, Sanayi, Enerji, Çevre, Milli Eğitim Bakanlığı temsilcileri, SGK Başkanlığı, YÖK temsilcisi, işçi ve işveren konfederasyonlarının (Türk-İş, TİSK, Hak-İş, DİSK vb.) temsilcileri, TTB, TMMOB, TZOB ve esnaf odaları temsilcilerinden oluşan devasa ve çoğulcu bir sosyal parlamento niteliğindedir.
3. Sistematik İlişkiler
Bu madde, T.C. Anayasası'nın 2. maddesi (Hukuk devleti), 17. maddesi (Yaşama hakkı), 91. maddesi (KHK çıkarma sınırları), 6331 sayılı Kanun m. 22 (İşyeri İSG Kurulları) ve ILO'nun 155 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Sözleşmesi (ulusal politikaların sosyal taraflarla belirlenmesi emri) ile doğrudan sistematik ilişki içindedir.
Anayasa Mahkemesi'nin 2023 yılındaki iptal kararı, m. 21'in sadece iş hukukundaki değil, anayasa hukukundaki normlar hiyerarşisi ve yürütmenin düzenleme sınırları yönünden sistematik değerini doruğa çıkarmıştır.
4. Uygulama: Yargıtay / Bölge Adliye Mahkemesi (BAM) İçtihadı
Bu maddeye doğrudan ilişkin son 24 ayda Yargıtay/AYM kararı çekilemedi. Kullanıcı tarafından sağlanan ek karar yok.
Bununla birlikte, Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu'nun 703 sayılı KHK'ya ilişkin 2023 tarihli iptal kararı, bu maddenin uygulanmasında en belirleyici ve bağlayıcı içtihattır. AYM, İSG konusunun "yaşam hakkı ve vücut bütünlüğüyle" doğrudan bağlı olması sebebiyle, bu alandaki kurumsal teşkilatlanmanın idari kararnamelerle (yani meclis baypas edilerek) esnetilemeyeceğine, yasal güvencenin korunması gerektiğine hükmetmiştir. Bu karar, yürütmenin İSG alanındaki kurumsal yapıları keyfi olarak lağvedemeyeceğini veya işlevsiz kılamayacağını hukuken kesinleştirmiştir.
5. Pratik Örnek Olaylar
Olay 1 (Kurmaca Senaryo): Çalışma Bakanlığı, 703 sayılı KHK'daki yetki devrine dayanarak, Ulusal İSG Konseyi'nin üye yapısını değiştiren ve işçi sendikaları konfederasyonlarının temsilci sayısını düşürüp kendi bürokratlarının sayısını artıran bir yönetmelik yayımlamıştır. İşçi konfederasyonu, bu yönetmeliğin Anayasa Mahkemesi'nin 2023 yılındaki iptal kararına aykırı olduğunu iddia ederek Danıştay'da iptal davası açmıştır.
Hukuki Analiz: AYM'nin KHK/703'ü iptal etmesiyle, m. 21'in konsey yapısını yasal düzeyde emredici kılan eski fıkraları (2. ila 7. fıkralar) aynen yürürlüğe girmiştir. Yasa hükmü, konsey üyelerini tek tek ismen ve unvanla belirlemiştir. Yürütme organı (Bakanlık), yasadaki bu temsil dengesini yönetmelikle veya idari işlemle değiştiremez. Danıştay, AYM kararı doğrultusunda yönetmeliğin ilgili maddelerini normlar hiyerarşisine aykırılık gerekçesiyle iptal edecektir.
Olay 2 (Kurmaca Senaryo): Bir grup işveren, Ulusal İSG Konseyi'nin kabul ettiği "İnşaat sektöründe dikey şaft boşluklarının kapatılmasına ilişkin ulusal eylem planı" kararına uymadıkları gerekçesiyle kendilerine para cezası kesilemeyeceğini, konsey kararlarının istişari olduğunu ve doğrudan yasal bağlayıcılığı bulunmadığını iddia etmiştir.
Hukuki Analiz: M. 21 uyarınca Konsey, "politika ve stratejilerin belirlenmesi için tavsiyelerde bulunmak üzere" kurulmuş istişari bir organdır. Aldığı eylem planı kararları hükümetler için bir yol haritası sunar ancak bu kararlar Çalışma Bakanlığı'nca tebliğ, yönetmelik veya kanun değişikliğine dönüştürülmedikçe doğrudan işverenlere idari para cezası kesilmesine yasal dayanak oluşturamaz. İşverenlerin cezaya yönelik bu savunması hukuken uygundur (ancak eksikliğin risk analizi m. 10 ihlali sayılması ayrıdır).
6. Pratik Uygulama Notları
- Toplantı Takvimi: Konsey, yılda en az bir defa olağan toplanır. Bakanlığın veya üyelerin 1/3'ünün talebiyle olağanüstü de toplanabilir.
- Karar Yeter Sayısı: Konsey kararları katılanların oy çokluğu ile alınır. Oyların eşitliği halinde başkanın (bakan yardımcısının) oyu yönünde karar verilir.
7. Eleştirel Değerlendirme
İş Kanunu m. 21, kağıt üzerinde sosyal diyalogu ve katılımcı demokrasiyi ulusal zirveye taşıyan, doktrinde Süzek ve Mollamahmutoğlu / Astarlı / Baysal tarafından da sosyal devletin ve ILO standartlarının harika bir gereği olarak övülen çok değerli bir normdur. Anayasa Mahkemesi'nin 2023 yılındaki tarihi iptal müdahalesi, bu kurumsal sosyal diyalog masasının hükümetlerin keyfi kararlarıyla dağıtılmasını engelleyen muazzam bir hukuk devleti zaferidir.
Anayasa Mahkemesi'nin yasal yapıyı kurtarmasına rağmen, fiiliyatta konseyin ağır bir "işlevsizlik ve atalet" içinde olduğu gerçeği değişmemiştir. Konsey toplantıları çoğu zaman bürokratik birer "dostlar alışverişte görsün" ritüeline dönüşmekte; işçi ve işveren konfederasyonlarının sunduğu kapsamlı raporlar ve yasa değişiklik önerileri karar alıcı hükümet temsilcilerince sümen altı edilmektedir.
Ayrıca, Türkiye'deki en yüksek iş kazası ölümlerinin yaşandığı güvencesiz inşaat ve maden sektörlerindeki sendikasız işçi yığınlarının konseyde doğrudan bir söz hakkı yoktur; zira konseyde sadece en büyük konfederasyonların başkanları oturmaktadır. Konseyin temsil tabanı, bağımsız işçi meclislerini ve İSG alanında çalışan sivil toplum örgütlerini de içine alacak şekilde genişletilmeli; konseyin aldığı makro kararların en azından Meclis İSG Komisyonu'nda zorunlu olarak gündeme alınması yasal kurala bağlanmalıdır. Sosyal diyalog, saray koridorlarında değil, sahada ter dökenlerin sesinin Ankara'da yankılanmasıyla hayat bulur.
Metodolojik Not
Bu analiz, Av. Fethi Güzel tarafından akademik dürüstlük ve mesleki etik ilkeleri çerçevesinde hazırlanmıştır.
Kullanılan Kaynaklar:
- Doktrin: Sarper Süzek (İş Hukuku), Nuri Çelik / Nurşen Caniklioğlu / Talat Canbolat (İş Hukuku Dersleri), Hamdi Mollamahmutoğlu / Muhittin Astarlı / Ulaş Baysal (İş Hukuku).
- Mevzuat: 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu m. 21, T.C. Anayasası m. 2, m. 17, m. 91, 703 sayılı KHK, AYM'nin E. 2021/125 sayılı İptal Kararı.
Güncellik: 01.06.2026 tarihi itibarıyla günceldir.
1. Maddenin Sistematiği ve Genel Açıklama
6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun 21. maddesi, ulusal düzeyde devlet, işçi, işveren, meslek odaları ve üniversiteleri bir araya getirerek ülkenin makro düzeydeki İSG stratejilerini ve milli politikalarını belirleyen "Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyi"ni kuran anayasal/yasal organdır. Madde, kanunun "Konsey, Kurul ve Koordinasyon" başlıklı üçüncü bölümünde yer almaktadır. Hükmün temel amacı (ratio legis), İSG sorunlarını tek taraflı bürokratik kararlarla değil; toplumun ve sosyal tarafların en geniş katılımıyla (kolektif akılla) tartışmak; mevzuat boşluklarını saptayarak hükümete ve yasama organına tavsiye niteliğinde strateji belgeleri sunmaktır.
M. 21, Türk anayasa hukuku ve idare hukuku tarihi açısından en büyük "yetki gaspı ve yargısal geri dönüş" uyuşmazlıklarından birine sahne olmuştur. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş sürecinde çıkarılan 703 sayılı KHK'nın 210. maddesiyle, konseyin yapısını, üyelerini ve çalışma usulünü düzenleyen 2, 3, 4, 5, 6 ve 7. fıkraları tamamen yürürlükten kaldırılmış; bu yapının idari kararnamelerle (CBK) kurulması hedeflenmiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi, 07/12/2023 tarihli ve E.: 2021/125, K.: 2023/213 sayılı kararıyla, İSG'nin Anayasa'nın "sosyal ve ekonomik haklar" (yaşam ve sağlık hakkı) kapsamında olduğuna, bu hakların KHK'lar ile mülga edilemeyeceğine veya düzenlenemeyeceğine (Anayasa m. 91 gereği) hükmederek, bu mülga fıkraların tamamını iptal etmiş ve yasal konsey yapısını anayasal güvenceyle geri iade etmiştir.
2. Maddedeki Kavramların Analizi
2.1. Ülke Genelinde Politika ve Strateji Belirleme (m. 21/1)
Konseyin asli misyonudur. Konsey, her yıl toplanarak Türkiye'nin "Ulusal İSG Strateji Belgesi ve Eylem Planı"nı hazırlar. Bu planlar, madencilik, inşaat, tarım gibi öncelikli sektörlerdeki ölüm oranlarını düşürmeyi hedefler.
2.2. Tavsiye Niteliğinde Kararlar
Konsey, yasama yetkisine sahip değildir; aldığı kararlar idari ve yasama organları için tavsiye (advisory) niteliğindedir. Ancak tarafların oybirliğiyle alınan kararlar, çıkarılacak kanun ve yönetmelikler üzerinde çok güçlü bir demokratik meşruiyet baskısı yaratır.
2.3. Geniş Sosyal Diyalog Yapısı (İptal Edilen ve Geri Dönen Fıkralar)
AYM kararıyla geri dönen yasal yapı uyarınca konsey; Çalışma Bakanlığı Müsteşarı (güncelde Bakan Yardımcısı) başkanlığında; Sağlık, Sanayi, Enerji, Çevre, Milli Eğitim Bakanlığı temsilcileri, SGK Başkanlığı, YÖK temsilcisi, işçi ve işveren konfederasyonlarının (Türk-İş, TİSK, Hak-İş, DİSK vb.) temsilcileri, TTB, TMMOB, TZOB ve esnaf odaları temsilcilerinden oluşan devasa ve çoğulcu bir sosyal parlamento niteliğindedir.
3. Sistematik İlişkiler
Bu madde, T.C. Anayasası'nın 2. maddesi (Hukuk devleti), 17. maddesi (Yaşama hakkı), 91. maddesi (KHK çıkarma sınırları), 6331 sayılı Kanun m. 22 (İşyeri İSG Kurulları) ve ILO'nun 155 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Sözleşmesi (ulusal politikaların sosyal taraflarla belirlenmesi emri) ile doğrudan sistematik ilişki içindedir.
Anayasa Mahkemesi'nin 2023 yılındaki iptal kararı, m. 21'in sadece iş hukukundaki değil, anayasa hukukundaki normlar hiyerarşisi ve yürütmenin düzenleme sınırları yönünden sistematik değerini doruğa çıkarmıştır.
4. Uygulama: Yargıtay / Bölge Adliye Mahkemesi (BAM) İçtihadı
Bu maddeye doğrudan ilişkin son 24 ayda Yargıtay/AYM kararı çekilemedi. Kullanıcı tarafından sağlanan ek karar yok.
Bununla birlikte, Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu'nun 703 sayılı KHK'ya ilişkin 2023 tarihli iptal kararı, bu maddenin uygulanmasında en belirleyici ve bağlayıcı içtihattır. AYM, İSG konusunun "yaşam hakkı ve vücut bütünlüğüyle" doğrudan bağlı olması sebebiyle, bu alandaki kurumsal teşkilatlanmanın idari kararnamelerle (yani meclis baypas edilerek) esnetilemeyeceğine, yasal güvencenin korunması gerektiğine hükmetmiştir. Bu karar, yürütmenin İSG alanındaki kurumsal yapıları keyfi olarak lağvedemeyeceğini veya işlevsiz kılamayacağını hukuken kesinleştirmiştir.
5. Pratik Örnek Olaylar
Olay 1 (Kurmaca Senaryo): Çalışma Bakanlığı, 703 sayılı KHK'daki yetki devrine dayanarak, Ulusal İSG Konseyi'nin üye yapısını değiştiren ve işçi sendikaları konfederasyonlarının temsilci sayısını düşürüp kendi bürokratlarının sayısını artıran bir yönetmelik yayımlamıştır. İşçi konfederasyonu, bu yönetmeliğin Anayasa Mahkemesi'nin 2023 yılındaki iptal kararına aykırı olduğunu iddia ederek Danıştay'da iptal davası açmıştır.
Hukuki Analiz: AYM'nin KHK/703'ü iptal etmesiyle, m. 21'in konsey yapısını yasal düzeyde emredici kılan eski fıkraları (2. ila 7. fıkralar) aynen yürürlüğe girmiştir. Yasa hükmü, konsey üyelerini tek tek ismen ve unvanla belirlemiştir. Yürütme organı (Bakanlık), yasadaki bu temsil dengesini yönetmelikle veya idari işlemle değiştiremez. Danıştay, AYM kararı doğrultusunda yönetmeliğin ilgili maddelerini normlar hiyerarşisine aykırılık gerekçesiyle iptal edecektir.
Olay 2 (Kurmaca Senaryo): Bir grup işveren, Ulusal İSG Konseyi'nin kabul ettiği "İnşaat sektöründe dikey şaft boşluklarının kapatılmasına ilişkin ulusal eylem planı" kararına uymadıkları gerekçesiyle kendilerine para cezası kesilemeyeceğini, konsey kararlarının istişari olduğunu ve doğrudan yasal bağlayıcılığı bulunmadığını iddia etmiştir.
Hukuki Analiz: M. 21 uyarınca Konsey, "politika ve stratejilerin belirlenmesi için tavsiyelerde bulunmak üzere" kurulmuş istişari bir organdır. Aldığı eylem planı kararları hükümetler için bir yol haritası sunar ancak bu kararlar Çalışma Bakanlığı'nca tebliğ, yönetmelik veya kanun değişikliğine dönüştürülmedikçe doğrudan işverenlere idari para cezası kesilmesine yasal dayanak oluşturamaz. İşverenlerin cezaya yönelik bu savunması hukuken uygundur (ancak eksikliğin risk analizi m. 10 ihlali sayılması ayrıdır).
6. Pratik Uygulama Notları
7. Eleştirel Değerlendirme
İş Kanunu m. 21, kağıt üzerinde sosyal diyalogu ve katılımcı demokrasiyi ulusal zirveye taşıyan, doktrinde Süzek ve Mollamahmutoğlu / Astarlı / Baysal tarafından da sosyal devletin ve ILO standartlarının harika bir gereği olarak övülen çok değerli bir normdur. Anayasa Mahkemesi'nin 2023 yılındaki tarihi iptal müdahalesi, bu kurumsal sosyal diyalog masasının hükümetlerin keyfi kararlarıyla dağıtılmasını engelleyen muazzam bir hukuk devleti zaferidir.
Anayasa Mahkemesi'nin yasal yapıyı kurtarmasına rağmen, fiiliyatta konseyin ağır bir "işlevsizlik ve atalet" içinde olduğu gerçeği değişmemiştir. Konsey toplantıları çoğu zaman bürokratik birer "dostlar alışverişte görsün" ritüeline dönüşmekte; işçi ve işveren konfederasyonlarının sunduğu kapsamlı raporlar ve yasa değişiklik önerileri karar alıcı hükümet temsilcilerince sümen altı edilmektedir.
Ayrıca, Türkiye'deki en yüksek iş kazası ölümlerinin yaşandığı güvencesiz inşaat ve maden sektörlerindeki sendikasız işçi yığınlarının konseyde doğrudan bir söz hakkı yoktur; zira konseyde sadece en büyük konfederasyonların başkanları oturmaktadır. Konseyin temsil tabanı, bağımsız işçi meclislerini ve İSG alanında çalışan sivil toplum örgütlerini de içine alacak şekilde genişletilmeli; konseyin aldığı makro kararların en azından Meclis İSG Komisyonu'nda zorunlu olarak gündeme alınması yasal kurala bağlanmalıdır. Sosyal diyalog, saray koridorlarında değil, sahada ter dökenlerin sesinin Ankara'da yankılanmasıyla hayat bulur.
Metodolojik Not
Bu analiz, Av. Fethi Güzel tarafından akademik dürüstlük ve mesleki etik ilkeleri çerçevesinde hazırlanmıştır.
Kullanılan Kaynaklar:
Güncellik: 01.06.2026 tarihi itibarıyla günceldir.