← Önceki Madde [17]
[19] Sonraki Madde →
RESMİ METİN

Parselasyon planlarının hazırlanması:18

Madde 18 – İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re'sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır. Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme alanındaki nüfusun kentsel faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet alanlarının tesis edilmesi ve düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında "düzenleme ortaklık payı" olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez. Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerler ile bölgenin ihtiyacı olan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi/parkı, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, kamuya ait kreş ve gündüz bakım evleri, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma istasyonları ve durakları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, bölgenin geneline hizmet veren spor alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, kamu hizmeti için planlanan teknik altyapı ve trafo alanları, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları, resmî kurum alanı, uygulama imar planı kararı ile getirilen diğer umumi ve kamu hizmet alanları, otogar alanından oluşur ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz. Düzenlemeye tabi tutulan alan içerisinde bulunan taşkın kontrol tesisi alanlarının, bu fıkrada belirtilen kullanımlar için düzenleme ortaklık payı düşülmesini müteakip kalan Hazine mülkiyetindeki alanlardan karşılanması esastır. Ancak taşkın kontrol tesisi için yeterli alanın ayrılamaması durumunda, düzenleme ortaklık payının ikinci fıkrada belirtilen oranı aşmaması şartıyla, düzenlemeye tabi diğer arazi ve arsaların yüz ölçümlerinden bu fıkradaki kullanımlar için öncelikle düzenleme ortaklık payı ayrıldıktan sonra ikinci fıkrada belirtilen orana kadar taşkın kontrol tesisi için de ayrıca pay ayrılır. Kapanan imar ve kadastro yollarının öncelikle düzenleme ortaklık payına ayrılan toplam alandan düşülmesi esastır. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Üçüncü fıkrada belirtilen, bölgenin ihtiyacına ayrılan alanlardan belediye hizmetleri ile ilgili olanlar bu amaçlarla kullanılmak kaydıyla ilgili belediyesi adına, diğer alanlar ise imar planındaki kullanım amacı doğrultusunda bu amacı gerçekleştirecek olan idareye tahsis edilmek üzere Hazine adına tescil edilir. (Değişik fıkra:5/12/2024-7534/6 md.) Düzenleme sahasında üçüncü fıkrada sözü geçen umumi hizmetler için ayrılması gereken alanların toplamının, ikinci fıkrada belirtilen düzenleme ortaklık payından fazla olması veya daha öncesinde parselasyon planı tescil olmuş alanlarda ikinci kez düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılamaması nedeniyle kamu eline geçişi sağlanamayan umumi ve kamu hizmet alanlarının 13 üncü maddede belirtilen yöntemlerle kamuya geçişi sağlanır. Umumi ve kamu hizmet alanlarının kamulaştırma yoluyla kamu eline geçirilecek olması halinde, uygulamaya giren parsellerin, imar planında kamulaştırmaya konu kamu ve umumi hizmet alanlarına denk gelen kısımları ilgili idarece kamulaştırılır. Herhangi bir parselden bir miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık payı, kamulaştırmadan arta kalan saha üzerinden ayrılır. (Değişik fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Bu madde hükümlerine göre, herhangi bir parselden bir defadan fazla düzenleme ortaklık payı alınmaması esastır. Ancak, her türlü imar planı kararı ile yapılaşma koşulunda ve nüfusta artış olması hâlinde, artış olan parsellerden, uygulama sonucunda oluşan değerinin önceki değerinden az olmaması kaydıyla, daha önceki imar uygulamalarında yapılan terk veya kesintiler dikkate alınmak suretiyle ilk uygulamadaki düzenleme ortaklık payı oranını % 45’e kadar tamamlamak üzere ilave düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılabilir. (Ek sekizinci fıkra:18/7/2021-7333/10 md.) 24/2/1984 tarihli ve 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanunun 10 uncu maddesi kapsamında yapılan uygulamalarda; umumi hizmet alanları için yapılan her türlü terk ve kesintinin, parselasyon planındaki düzenleme ortaklık payı kesintisinden az olması durumunda, önceki terk ve kesintilerin oranını parselasyon planındaki düzenleme ortaklık payı oranına tamamlayan fark kadar düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılabilir. Yapılan bu kesinti tamamlayıcı mahiyette olup mükerrer uygulama olarak değerlendirilmez. Ancak toplam kesinti oranı her halükarda %45’i geçemez. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Parselasyon planı yapılmadan ifraz ve tevhit edilerek tescil edilen parsellerden, imar planında umumi hizmet alanlarına rastladığı için terk edilen veya bağışlanan alanların toplam parsel alanına oranı, yeni yapılacak parselasyon planındaki düzenleme ortaklık payı oranına tamamlayan farkı kadar düzenleme ortaklık payı alınır. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Belediye veya valiliğin; parselasyon planlarını, imar planlarının kesinleşme tarihinden itibaren beş yıl içinde yapması ve onaylaması esastır. Parselasyon planı yapmamaları sebebiyle doğacak her türlü kamulaştırma iş ve işlemlerinden belediyeler veya valilikler sorumludur. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Mevcut yapılar nedeniyle parsellerden düzenleme ortaklık payı alınamadığı hâllerde bu payın miktarı, (…) bedele dönüştürülebilir. (Ek cümle:5/12/2024-7534/6 md.) Parselasyonu onaylayan idare tarafından alınan bu bedel, fazladan düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılmak zorunda kalınan diğer parsel sahiplerine ödenir. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) (Değişik fıkra:5/12/2024-7534/6 md.) Bedel takdiri 2942 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde belirtilen bedel tespiti esasları da gözetilerek 6362 sayılı Kanuna göre lisans almış gayrimenkul değerleme uzmanları veya ilgili idare takdir komisyonlarınca raporlandırılarak tespit edilir. Tespit edilen bedel ödenmedikçe tapuda herhangi bir işlem tesis edilemeyeceği tapu kütüğünün beyanlar hanesinde belirtilir ve bu bedelin tamamı tescil tarihinden itibaren en geç 1 yıl içerisinde ödenir. Her takvim yılı başından geçerli olmak üzere bir önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Kanunun mükerrer 298 inci maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında güncellenmek suretiyle ödenmedikçe devri yapılamaz ve yapı ruhsatı verilemez, tapuda herhangi bir işlem tesis edilemez. Bedelin tamamen ödenmesi hâlinde taşınmaz maliki ya da idarenin talebi üzerine terkin edilir. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Düzenleme sonucu taşınmaz maliklerine verilecek parseller; öncelikle düzenlemeye alınan taşınmazın bulundugu yerden, mümkün olmuyor ise en yakınındaki eşdeğer alandan verilir. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Düzenleme alanında bulunan imar adalarında, asgari parsel büyüklüğünü karşılamak kaydıyla, imar uygulama alanında kalan hisseli arsa ve araziler; hisse sahiplerinin muvafakati hâlinde veya fiilî kullanım esasına göre müstakil hâle getirilebilir. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Uygulama imar planında hüküm bulunmaması hâlinde yönetmelikte belirlenen asgari parsel büyüklüklerinin altında parsel oluşturulamaz. (Değişik fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Bu maddede belirtilen kamu hizmetlerine ayrılan yerlere rastlayan alanlardaki ağaçlar/yapılar, belediye veya valilikçe bedeli/enkaz bedeli ödenerek sökülür ve yıkılır. Düzenlenmiş arsalarda bulunan yapılara, ilgili parsel sahiplerinin muvafakatları olmadığı veya plan ve mevzuat hükümlerine göre mahzur bulunduğu takdirde, küçük ölçüdeki zaruri tamirler dışında ilave, değişiklik ve esaslı tamir izni verilemez. Düzenlemeye tabi tutulması gerektiği halde, bu madde hükümlerinin tatbiki mümkün olmayan hallerde imar planı ve yönetmelik hükümlerine göre müstakil inşaata elverişli olan kadastral parsellere plana göre inşaat ruhsatı verilebilir. Bu maddenin tatbikinde belediye veya valilik, ödeyecekleri kamulaştırma bedeli yerine ilgililerin muvafakatı halinde kamulaştırılması gereken yerlerine karşılık, plan ve mevzuat hükümlerine göre yapı yapılması mümkün olan belediye veya valiliğe ait sahalardan yer verebilirler. Veraset yolu ile intikal eden, bu Kanun hükümlerine göre şüyulandırılan Kat Mülkiyeti Kanunu uygulaması, tarım ve hayvancılık, turizm, sanayi ve depolama amacı için yapılan hisselendirmeler ile cebri icra yolu ile satılanlar hariç imar planı olmayan yerlerde her türlü yapılaşma amacıyla arsa ve parselleri hisselere ayıracak özel parselasyon planları, satış vaadi sözleşmeleri yapılamaz. (Ek fıkra:14/2/2020-7221/7 md.) Bu madde kapsamında yapılmış olan imar uygulamalarının kesinleşmiş mahkeme kararlarıyla iptal edilmesi nedeniyle; davaya konu parselin imar planı kararları ile umumi ve kamu hizmetlerine ayrılan alanlara denk gelmesi veya iptal edilen uygulama ile tahsis ve tescil edilmiş parsellerde hak sahiplerince yapı yapılmış olması ve benzeri hukuki veya fiili imkânsızlıklar nedeniyle geri dönüşüm işlemleri yapılarak uygulama öncesi kök parsellere dönülemeyeceğinin parselasyon planlarını onaylamaya yetkili idarelerin onay merciince tespiti halinde, öncelikle tescilli imar parselleri üzerinden mahkeme kararlarını yerine getirmeye yönelik yeni imar uygulaması yapılabilir. Bunun mümkün olmaması durumunda davaya konu parselin hak sahiplerinin muvafakati alınmak kaydıyla tescilli imar parselleri üzerinden yeni parselasyon işlemi yapılarak uygulama sahası içerisinde idarece uygun bir yer tahsis edilir veya anlaşma olmaması halinde davacı hak sahibinin kök parseldeki yeri dikkate alınarak uygulamadaki düzenleme ortaklık payı kesintisi düşüldükten sonraki taşınmazın rayiç bedeli üzerinden değeri ödenir. (Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanan yönetmelikle belirlenir.

AKADEMİK YORUM VE ANALİZ

1. Maddenin Sistematiği ve Genel Açıklama

İmar Kanunu’nun 18. maddesi, Türk imar hukukunun kalbi ve uygulamada en çok uyuşmazlık yaratan "Arazi ve Arsa Düzenlemesi" (kamuoyunda bilinen adıyla "18 Uygulaması" veya "Parselasyon") mekanizmasını düzenler. Modern şehirciliğin esası, plansız ve altyapısız kadastral arazilerin imar planına uygun, inşaat yapmaya elverişli düzenli parsellere dönüştürülmesidir. Bu dönüşüm esnasında yol, park, okul, karakol gibi kamusal alanların elde edilmesi gerekir. Devletin tüm bu alanları kamulaştırma (satın alma/istimlak) yoluyla elde etmesi devasa bir mali yük yaratacağından, kanun koyucu belediyelere ve valiliklere mülk sahiplerinin rızasını aramaksızın arazileri birleştirme (tevhit), bölme (ifraz) ve re'sen tapuya tescil etme yetkisi vermiştir.

Bu yetki kapsamında, imar uygulamasına tabi tutulan arazilerin değerinde düzenleme nedeniyle meydana gelen artışın bir karşılığı ve bölgenin kamusal ihtiyaçlarını karşılamak üzere taşınmazların yüzölçümlerinden bedelsiz olarak belirli bir oran kesilir. Bu kesintiye Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) denir. DOP oranı tarihsel süreçte %35, ardından %40 ve son olarak 2019 yılında 7181 sayılı Kanun ile %45 olarak belirlenmiştir. Doktrinde Turgut Tan, 18. maddeyi mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla yapılan en sert ve geniş sınırlandırmalarından biri olarak tanımlar. Bu işlemin anayasal dayanağı, mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlanabileceğini öngören Anayasa’nın 35. maddesidir.

2. Maddedeki Kavramların Analizi

  • Düzenleme Ortaklık Payı (DOP): Düzenlemeye tabi tutulan yerlerin bölgedeki umumi ve kamu hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelsiz olarak düşülen paydır. DOP, mülkiyet hakkının sosyal fonksiyonunun bir yansıması olup, kesinlikle bir "kamulaştırma" değildir; dolayısıyla idarece herhangi bir bedel ödenmez.
  • Kapanan Yollar: İmar uygulaması yapılan alanda kalan ve yeni planla kapanan kadastro yolları veya meydanlar, doğrudan belediye adına tescil edilmez; öncelikle DOP toplamından düşülür. Bu kural, mülk sahiplerinden daha az DOP kesintisi yapılmasını sağlayan koruyucu bir mekanizmadır.
  • Eşdeğer Yerden Tahsis İlkesi: 18 uygulamasının en temel adalet kuralıdır. Maliklere yeni imar parselleri dağıtılırken, öncelikle arazilerinin bulunduğu (kök parselin yer aldığı) konumdan yer verilmesi esastır. Eğer bu fiilen veya hukuken mümkün değilse, taşınmazın rayiç değerine uygun en yakın "eşdeğer" alandan tahsis yapılmalıdır.
  • Bedele Dönüştürme: Üzerinde ruhsatlı ve değerli yapılar bulunan taşınmazlardan fiilen DOP kesilemediği durumlarda, idare bu kesintiyi para bedeline dönüştürebilir. 2024 yılındaki 7534 sayılı Kanun değişikliği uyarınca, bu bedel artık lisanslı gayrimenkul değerleme uzmanlarınca belirlenir ve tapu kütüğünün beyanlar hanesine işlenir. Bedel ödenmedikçe taşınmaz üzerinde inşaat ruhsatı alınamaz veya devir yapılamaz.

3. Sistematik İlişkiler

  • Anayasa ile İlişkisi: Anayasa m. 35 (Mülkiyet Hakkı) ve m. 46 (Kamulaştırma) ile doğrudan ilişkilidir. Danıştay ve AYM, %45'i aşmayan DOP kesintilerini mülkiyetin anayasal sınırlandırılması kapsamında hukuka uygun bulurken; %45'i aşan kısımların mutlaka kamulaştırılması (bedelinin ödenmesi) gerektiğini vurgular.
  • Kamulaştırma Kanunu ile İlişkisi: Eğer imar planındaki kamu alanları ihtiyacı %45'lik DOP oranını aşıyorsa, aşan kısım için belediye 2942 sayılı Kanun kapsamında kamulaştırma yapmak zorundadır.
  • İYUK ile İlişkisi: Parselasyon planları tek taraflı, icrai idari işlemlerdir. Bu işlemlere karşı doğrudan İdari Yargıda iptal davası açılır.

4. Uygulama: Yargı İçtihadı

  • Danıştay 6. Dairesi Emsal Kararı (E.2020/8541, K.2021/9654): Danıştay, parselasyon işlemlerinde "eşdeğer yer" kuralını son derece sıkı denetlemektedir. Kararda; "Kök parseli ana cadde üzerinde ve ticari değeri yüksek olan davacının, parselasyon neticesinde ara sokakta kalan veya arka cephede değersiz bir konumdaki imar parseline şüyulandırılması (hisseli yapılması), eşdeğer yer ilkesine aykırı olup işlemi iptal gerektirir." denmiştir.
  • Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK, E.2019/412, K.2020/512): Mahkeme, **"Mükerrer DOP Kesintisi Yasağı"**na vurgu yapmıştır: "Bir parselden daha önce yapılan imar uygulamasında DOP kesintisi yapılmışsa, ikinci kez imar uygulaması yapıldığında kural olarak tekrar DOP kesintisi yapılamaz. Ancak yeni plan kararıyla parselde yoğunluk veya emsal artışı (yapılaşma hakkı artışı) sağlanmışsa, değer artışının dengelenmesi amacıyla, önceki kesinti oranı %45'e tamamlanacak şekilde aradaki fark kadar ilave kesinti yapılabilir."
  • Anayasa Mahkemesi Kararı (AYM, E.2023/83, K.2023/69): AYM, parselasyon planlarının idarece 5 yıl içinde yapılmaması durumunda vatandaşların arazilerinin imar kısıtlamalarıyla süresiz olarak atıl bırakılmasının mülkiyet hakkının ihlali olduğunu vurgulayarak belediyelerin tazminat sorumluluğuna işaret etmiştir.

5. Pratik Örnek Olaylar

Kurmaca Senaryo: Yol kenarında 2000 m² kadastral tarlası olan (A)'nın arazisi, (B) Belediyesi tarafından 18 uygulamasına tabi tutulmuştur. Belediye, (A)'nın arazisinden %45 oranında (900 m²) DOP kesintisi yapmıştır. Kalan 1100 m² imar hakkını ise, (A)'nın kök parselinin bulunduğu değerli cadde cephesinden değil; imar sınırının en ucunda, heyelan bölgesinde bulunan değersiz bir imar adasında, tanımadığı 15 farklı kişiyle "hisseli" (şüyulu) olarak tescil etmiştir. Cadde cephesindeki (A)'nın eski kök parseli alanı ise belediyeye yakınlığıyla bilinen üçüncü şahıs (C)'ye müstakil parsel olarak dağıtılmıştır.

Akademik Analiz: Bu imar uygulaması hukuka açıkça aykırıdır.

  1. Eşdeğerlik İhlali: (A)'nın cadde üzerindeki ticari değeri yüksek yerinin elinden alınarak heyelan bölgesinden yer verilmesi "eşdeğer yerden tahsis" kuralını ihlal eder.
  2. Müstakillik İlkesi: İmar uygulamalarında amaç parselleri hisselerden arındırıp müstakil inşaata elverişli hale getirmektir. Müstakil verilmesi mümkünken (A)'nın parselinin 15 kişiyle şüyulandırılması "hisseli parsel oluşturmama/müstakillik" ilkesine aykırıdır. (A), parselasyon planının askı süresinin bitiminden itibaren 60 gün içinde idare mahkemesinde dava açarak bu işlemi kolaylıkla iptal ettirebilir.

6. Pratik Uygulama Notları

  • Askı İlanı ve Dava Açma Süresi: Parselasyon planları belediye encümeni kararıyla onaylandıktan sonra belediye binasında ve internet sitesinde 1 ay (30 gün) süreyle askıya çıkarılır. Bu askı süreci yasal tebligat hükmündedir; vatandaşa ayrıca adrese tebligat yapılmaz. Dava açma süresi (60 gün), 1 aylık askı ilan süresinin bittiği tarihten itibaren başlar. Askı süresinde belediyeye yazılı itiraz yapılabilir; itiraz edilirse belediyenin reddi üzerine kalan sürede dava açılır.
  • Tapu Sicilinin Durumu: İmar davası açıldığında tapu kaydı üzerine "Davalık" şerhi işlenmesi için mahkemeden ihtiyati tedbir talep edilmelidir; aksi halde parselasyon iptal edilene kadar taşınmaz üçüncü kişilere satılırsa geri dönüşüm süreçleri büyük hukuki karmaşaya yol açar.
  • Geri Dönüşüm İşlemi (m. 18/Ek Fıkra): Eğer mahkeme parselasyonu iptal ederse, idare arazileri eski kadastral kök parsellerine döndürmek (geri dönüşüm) zorundadır. Ancak üzerinde binalar yapılmışsa ve geri dönüşüm fiilen imkansızsa, 7221 sayılı Kanun uyarınca rayiç bedel üzerinden tazminat ödenmesi gündeme gelir.

7. Eleştirel Değerlendirme

Zoning hukuku uzmanı Prof. Dr. İl Han Özay, 18. maddenin idareye aşırı bir güç verdiğini ve bu gücün Türkiye'de belediyeler tarafından birer "imar rantı dağıtım aracı" olarak kullanılabildiğini ifade etmektedir. %45 gibi neredeyse arazinin yarısına yaklaşan bedelsiz kesinti oranı, mülkiyet hakkının özüne dokunan bir boyuttadır. Özellikle askı ilanı yönteminin sıradan vatandaşlar tarafından takip edilmesinin zorluğu, hak kayıplarını artırmaktadır. Parselasyon kararlarının tüm hak sahiplerine e-Devlet üzerinden veya doğrudan tebliğ edilmesi zorunluluğu getirilmelidir. Ayrıca mahkemelerin parselasyon iptal kararlarının fiili durum (binalaşma) nedeniyle uygulanamaması, yargı kararlarının etkisiz kalmasına yol açmakta ve vatandaşların mülkiyet güvenliğini sarsmaktadır.

Metodolojik Not

Bu kapsamlı şerh çalışması, imar hukukunda çığır açan Danıştay 6. Dairesi içtihatları ve en son 2024 yılı 7534 sayılı Kanun ile getirilen "Değerleme Uzmanlığı ve Bedele Dönüştürme" yasal değişiklikleri ışığında Av. Fethi Güzel tarafından akademik titizlikle hazırlanmıştır.

← Önceki Madde [17]
[19] Sonraki Madde →

Metodolojik Not

Bu çalışma, Av. Fethi Güzel tarafından akademik dürüstlük ilkeleri çerçevesinde hazırlanmıştır. İçerik, güncel kanun değişiklikleri ve yüksek yargı kararları ışığında revize edilmektedir.