← Önceki Madde [3]
[5] Sonraki Madde →
RESMİ METİN

İstihdam şekilleri

Madde 4 – (Değişik: 30/5/1974 - KHK-12; Değiştirilerek kabul: 15/5/1975 - 1897/1 md.) Kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür. A) Memur:

Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır. Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır. B) Sözleşmeli personel: Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Cumhurbaşkanınca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde, ihdas edilen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir. (Mülga ikinci paragraf: 4/4/2007 - 5620/4 md.) Namun, yabancı uyrukluların; (…) Millî Eğitim Bakanlığında norm kadro sonucu ortaya çıkan öğretmen ihtiyacının kadrolu öğretmen istihdamıyla kapatılamaması hallerinde öğretmenlerin; hizmetine kısmi zamanlı olarak ihtiyaç duyulacakların; Adli Tıp Müessesesi uzmanlarının; Devlet Konservatuvarları sanatçı öğretim üyelerinin; İstanbul Belediyesi Konservatuvarı sanatçılarının; (…) dış kuruluşlarda ve yurtdışı teşkilatlarında belirli bazı hizmetlerde çalıştırılacak personelin de zorunlu hallerde sözleşme ile istihdamları caizdir. (Ek paragraf: 19/1/2023 - 7433/2 md.) Bu fıkranın diğer paragraflarındaki hükümler ile özel kanunlarındaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, bu Kanuna tâbi kamu idarelerinde Cumhurbaşkanınca belirlenecek pozisyon unvanlarında çalıştırılmak üzere işin geçici olması şartı aranmaksızın sözleşmeli personel istihdam edilebilir. Bu kapsamda istihdam edilen sözleşmeli personelden aynı kurumda üç yıllık çalışma süresini tamamlayanlar bu sürenin bitiminden itibaren otuz gün içinde talepte bulunmaları hâlinde bulundukları yerde aynı unvanlı memur kadrolarına atanır. Bulundukları pozisyon unvanı ile aynı unvanlı memur kadrosu bulunmayanların atanacağı kadrolar Cumhurbaşkanınca belirlenir. Bu personel can güvenliği ve sağlık sebepleri hariç olmak üzere üç yıl süreyle başka bir yere atanamaz. Memur kadrolarına atananlar, aynı yerde en az bir yıl daha görev yapar. Bu kapsamda memur kadrolarına atananların, sözleşmeli personel pozisyonlarında geçirdikleri hizmet süreleri, öğrenim durumlarına göre yükselebilecekleri dereceleri aşmamak kaydıyla kazanılmış hak aylık derece ve kademelerinin tespiti ile 64 üncü maddenin dördüncü fıkrası kapsamında değerlendirilir. Bunlar, atandıkları kadronun mali ve sosyal haklarına göreve başladığı tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanır ve önceki pozisyonlarında aldıkları mali ve sosyal haklar hakkında herhangi bir mahsuplaşma yapılmaz. Bu kapsamda memur kadrolarına atananlara iş sonu tazminatı ödenmez. Bu personelin önceden iş sonu tazminatı ödenmiş süreleri hariç, iş sonu tazminatına esas olan toplam hizmet süreleri, 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu uyarınca ödenecek emekli ikramiyesine esas toplam hizmet süresinin hesabında dikkate alınır. Bu kapsamda sözleşmeli personelin atanacağı memur kadroları, başka bir işleme gerek kalmaksızın atama işleminin yapıldığı tarih itibarıyla ihdas edilerek ilgili kurumların kadro cetvellerinin ilgili bölümlerine eklenmiş sayılır. İhdas edilen kadrolar; unvanı, sınıfı, adedi, derecesi ve teşkilatı belirtilmek suretiyle atama tarihinden itibaren iki ay içinde Kamu Personel Bilgi Sisteminin bulunduğu kuruma bildirilir. (Ek paragraf: 4/4/2007 - 5620/4 md.) Sözleşmeli personel seçiminde uygulanacak sınav ile istisnaları, bunlara ödenebilecek ücretlerin üst sınırları ile verilecek iş sonu tazminatı miktarı, kullandırılacak izinler, pozisyon unvan ve nitelikleri, (…) sözleşme fesih halleri, pozisyonların iptali, istihdamına dair hususlar ile sözleşme esas ve usulleri yurtdışı teşkilatlarında istihdam edilecek personel için ayrıca olmak üzere Cumhurbaşkanınca belirlenir. (Ek cümle: 19/1/2023 - 7433/2 md.) Yurtdışı teşkilatlarında bu fıkra kapsamında istihdam edilecek sözleşmeli personelin hizmet sözleşmesi süreleri, zorunlu hâllerde mali yılla sınırlı olma şartı aranmaksızın Cumhurbaşkanınca belirlenebilir. (Ek cümle: 25/6/2009 5917/47 md.) Bu şekilde istihdam edilenler, hizmet sözleşmesi esaslarına aykırı hareket etmesi nedeniyle kurumlarınca sözleşmelerinin feshedilmesi veya sözleşme dönemi içerisinde Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenen istisnalar hariç sözleşmeyi tek taraflı feshetmeleri halinde fesih tarihinden, sözleşmeyi yenilememeleri hâlinde sözleşmenin bitiminden itibaren bir yıl geçmedikçe kurumların sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilemezler. (Ek paragraf: 20/11/2017 -KHK-696/17 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7079/17 md.) Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Cumhurbaşkanınca karar verilen görevlerde (…) sözleşme ile çalıştırılanlar da bu fıkra kapsamında istihdam edilebilir. (Ek paragraf: 20/11/2017-KHK-696/17 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7079/17 md.) Özelleştirme uygulamaları sebebiyle iş akitleri kamu veya özel sektör işverenince feshedilen ve 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun kapsamında diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakil hakkı bulunmayan personel de bu fıkra kapsamında yaşlılık veya malullük aylığı almaya hak kazanıncaya kadar istihdam edilebilir. Bu kapsamda istihdam edileceklerin sayısı, öğrenim durumlarına göre çalışma şartları ve bunlara ödenecek ücretler ile diğer hususlar Cumhurbaşkanınca belirlenir. (Ek paragraf: 19/1/2023 - 7433/2 md.) Sözleşmeli personelin görevden uzaklaştırılması ile disipline aykırı fiil ve hâllerin gerçekleşmesi durumunda bu personele verilmesi gereken disiplin cezaları, disiplin cezası vermeye yetkili merciler ve disiplin kurulları ile disipline dair diğer hususlar hakkında Devlet memurlarının tabi olduğu hükümler uygulanır. Ancak, kademe ilerlemesinin durdurulması ve üstü ceza verilmesini gerektiren fiil ve hâllerde disiplin kurulunun kararı alınarak sözleşmeli personelin görevine atamaya yetkili amirin onayı ile son verilir. (Ek fıkra: 5/7/1991 - KHK-433/1 md.; Mülga: 27/12/1991 - KHK-475/11 md.) C) (Mülga: 20/11/2017 - KHK-696/17 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7079/17 md.) D) İşçiler: (Değişik birinci cümle: 4/4/2007 - 5620/4 md.) (A), (B) ve (C) fıkralarında belirtilenler dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçilerdir. Bunlar hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz.

AKADEMİK YORUM VE ANALİZ

1. Maddenin Sistematiği ve Genel Açıklama

Devlet Memurları Kanunu’nun 4. maddesi, Türk kamu yönetimi aygıtında insan gücü kaynağının hangi hukuki rejimler altında çalıştırılacağını gösteren **"kamu istihdam rejiminin sınır haritası"**dır. Kanunun ilk halinde üç temel istihdam türü (Memur, Sözleşmeli Personel, İşçi) öngörülmüş; daha sonra eklenen (C) fıkrasıyla "Geçici Personel" (4/C) kategorisi yaratılmıştır. Ancak 4/C statüsü, hiçbir güvence barındırmayan yapısı nedeniyle doktrinde ve yargı önünde ağır eleştirilere uğramış ve nihayet 696 sayılı KHK ile mülga edilerek buradaki personel 4/B (sözleşmeli) statüsüne geçirilmiştir.

Günümüzde Türk kamu idaresinde temel istihdam üç ayak üzerine oturmaktadır: 4/A Memur (Statü Hukuku), 4/B Sözleşmeli Personel (İdari Sözleşme Hukuku) ve 4/D İşçi (Özel Hukuk/İş Akdi). Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde "tek tiplilik" ideali bulunsa da, modern devletin artan uzmanlık ve esneklik ihtiyaçları, sözleşmeli personel istihdamını istisnai olmaktan çıkarıp kalıcı bir yapıya büründürmüştür. Nitekim 7433 sayılı Kanun ile 2023 yılında yapılan tarihi reform, bu durumun bir itirafıdır. Hükümet, 4/B personelinin çoğunu kadroya (4/A memurluğuna) geçirmiş ve yeni giren sözleşmeliler için de "3 yıl sözleşmeli + 1 yıl memuriyet" (3+1) formülünü getirerek statüyü yarı-güvenceli hale getirmiştir. Doktrinde Metin Günday, 4. maddenin bu aşırı değişken yapısının kamu hizmetinde süreklilik ve tarafsızlık ilkelerini aşındırdığını ifade etmektedir.

2. Maddedeki Kavramların Analizi

  • Asli ve Sürekli Kamu Hizmeti: Anayasa m. 128/1 uyarınca, devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu asli ve sürekli kamu görevleri memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülür. Bir görevin "asli ve sürekli" olması, o görevin devlet organının varlığı ve işleyişi ile doğrudan alakalı olması ve kesintiye uğramaması demektir. Örneğin; adalet, savunma, emniyet, genel yönetim, denetim ve vergilendirme hizmetleri bu niteliktedir.
  • Genel İdare Esasları: Kamu gücünün (egemenlik haklarının) kullanılması, tek taraflı idari yaptırım gücünün tezahür ettirilmesi ve bireylerin hukuki durumunu doğrudan etkileyen kararların alınması süreçleridir.
  • Sözleşmeli Personel (4/B): İşçi sayılmayan, kamu hukuku sözleşmesiyle istihdam edilen, mali yılla sınırlı ve Cumhurbaşkanlığı vizeli pozisyonlarda çalışan görevlilerdir. Hukuki doğası itibariyle bir "kamu görevlisi"dirler ancak statüleri tek taraflı kanunla belirlenmekle birlikte, göreve başlarken imzalanan idari hizmet sözleşmesiyle şekillenir.
  • İşçi (4/D): İdarede fiziksel emek, üretim, bakım, temizlik veya şoförlük gibi bedensel ağırlıklı işleri yürüten, 4857 sayılı İş Kanunu hükümlerine ve Toplu İş Sözleşmesine tabi olan personeldir. Bunlar statü hukukunun değil, tamamen özel hukuk sözleşmesinin (iş akdinin) süjesidirler.

3. Sistematik İlişkiler

  • Anayasal Temel: Anayasa m. 128 kamu istihdamının temel anayasal çatısıdır. Anayasa'daki "memurlar" DMK m. 4/A'ya; "diğer kamu görevlileri" ise geniş anlamda DMK m. 4/B'ye tekabül eder.
  • Sözleşmeli Personelin Disiplin Rejimi (7433 Sayılı Kanun Revizyonu): 2023 yılına kadar 4/B personelin net bir disiplin kanunu bulunmamaktaydı. Sözleşme fesihleri idarenin geniş takdiri ile yapılmaktaydı. Ancak 7433 sayılı Kanun ile DMK m. 4/B'ye eklenen fıkra uyarınca; sözleşmeli personelin disiplin cezaları, disiplin amirleri ve kurulları hakkında artık Devlet memurlarının tabi olduğu disiplin hükümleri (DMK m. 125 vb.) kıyasen uygulanacaktır. Bu durum, sözleşmeli personel açısından devrim niteliğinde bir güvence artışıdır.
  • Yargı Yolu Ayrımı: İstihdam şekli, uyuşmazlık durumunda hangi mahkemeye başvurulacağını doğrudan belirler. 4/A memurlar ile 4/B sözleşmeli personelin her türlü atama, disiplin, sözleşme feshi ve özlük hakkı uyuşmazlığı İdari Yargıda (İdare Mahkemeleri) çözülürken; 4/D statüsündeki işçilerin kıdem tazminatı, fazla mesai, işe iade gibi uyuşmazlıkları Adli Yargıda (İş Mahkemeleri) görülür.

4. Uygulama: Yargı İçtihadı

  • Anayasa Mahkemesi Kararı (AYM, E.1990/22, K.1991/17): AYM, asli ve sürekli kamu hizmetlerinin ancak memurlar eliyle yürütülebileceğini belirterek, geçici veya sözleşmeli personelin asli yetkileri (örneğin imza yetkisiyle idari karar alma) kullanamayacağını karara bağlamıştır. Ancak uygulamada bu sınırın oldukça esnediği görülmektedir.
  • Uyuşmazlık Mahkemesi Kararı (E.2021/342, K.2021/410): Mahkeme, 4/B statüsündeki bir sözleşmeli personelin sözleşmesinin yenilenmemesi işlemine karşı açılan davanın idari yargının görev alanında olduğunu kesin olarak teyit etmiştir. Gerekçe olarak, 4/B hizmet sözleşmelerinin özel hukuk sözleşmesi değil, bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin "idari sözleşme" niteliğinde olması gösterilmiştir.
  • Danıştay 12. Dairesi Kararı (E.2019/1876, K.2020/2154): Danıştay, 4/B statüsündeki personelin sözleşmesinin idarece tek taraflı olarak feshedilebilmesi için, somut olarak sözleşme hükümlerine veya mevzuata aykırı bir fiilin varlığının şüpheye yer bırakmayacak şekilde ispat edilmesi gerektiğini, soyut verimsizlik veya takdir yetkisine dayanılarak yapılan fesihlerin hukuka aykırı olduğunu karara bağlamıştır.

5. Pratik Örnek Olaylar

Kurmaca Senaryo: (X) Kamu Kurumunda 4/B statüsünde "Sistem Analisti" olarak çalışan bilgisayar mühendisi (Y)'nin, kurum amiriyle yaşadığı şahsi tartışma sonrasında "hizmet sözleşmesine aykırı hareket ettiği ve görevinde yetersiz olduğu" gerekçesiyle sözleşmesi mali yıl ortasında tek taraflı olarak feshedilmiştir. (Y)'ye herhangi bir savunma hakkı tanınmamış ve disiplin kurulu süreci işletilmemiştir.

Akademik Analiz: 19/1/2023 tarihli ve 7433 sayılı Kanun kapsamında yapılan değişiklikler uyarınca, 4/B sözleşmeli personelin görevine son verilebilmesi veya disiplin işlemi yapılabilmesi sürecinde memurların tabi olduğu yasal güvenceler (savunma hakkı, disiplin kurulu kararı) uygulanmak zorundadır. Olayda mühendis (Y)'ye savunma hakkı verilmeden ve yetkili disiplin kurulunun kararı alınmadan tesis edilen sözleşme feshi işlemi, şekil ve usul yönünden ağır biçimde hukuka aykırıdır. Mühendis (Y) idare mahkemesinde açacağı davada bu usuli ihlalleri öne sürerek feshin iptalini ve yoksun kaldığı tüm mali/özlük haklarının yasal faiziyle ödenmesini talep edebilir ve mahkeme işlemi büyük olasılıkla iptal edecektir.

6. Pratik Uygulama Notları

  • 4/B Sözleşme İptali Davalarında Süre: Sözleşmenin feshi veya yenilenmemesi işleminin tebliğinden itibaren 60 gün içinde idare mahkemesinde dava açılmalıdır. Bu süre hak düşürücüdür.
  • 3+1 Kadroya Geçiş Hakkı: 7433 sayılı Kanun uyarınca, Cumhurbaşkanınca belirlenen pozisyonlarda çalışan 4/B personeli, 3 yıllık fiili çalışma süresini doldurduktan sonra 30 gün içinde yazılı talepte bulunarak memur kadrolarına (4/A) atanmayı talep etmelidir. İdarenin bu talebi reddetmesi veya sessiz kalması (zımni ret) halinde 60 günlük sürede dava açılabilir.
  • Kıdem/İş Sonu Tazminatı: 4/B personelinin sözleşmesinin hukuka uygun veya emeklilik sebebiyle sona ermesi halinde hak kazandığı "iş sonu tazminatı", işçilerin kıdem tazminatına benzemekle birlikte kendi özel usul yönetmeliğine tabidir.

7. Eleştirel Değerlendirme

Prof. Dr. İl Han Özay ve diğer birçok idare hukukçusu, kamuda sözleşmeli personel istihdamının adeta "ikinci sınıf memurluk" yarattığını ve Anayasa'nın 128. maddesinde yer alan tarafsız devlet memurluğu fikrini zedelediğini savunmaktadır. Her yıl sözleşme yenileme endişesi taşıyan bir personelin, idari kararlar alırken siyasi veya amir baskısına karşı direnmesi oldukça zordur. 7433 sayılı Kanun'la getirilen disiplin güvencesi ve 3 yıl sonra kadroya geçiş imkanı, bu güvencesizliği azaltmaya yönelik olumlu adımlardır; ancak nihai hedef, kamuda sadece uzmanlık gerektiren gerçek anlamda geçici işler dışında kalan tüm hizmetlerin tek bir statüde (4/A Memuriyet) birleştirilmesi olmalıdır.

Metodolojik Not

Bu şerh çalışması, idare hukuku dogmatiği ve en son 7433 sayılı Kanun reformunun getirdiği yasal değişiklikler çerçevesinde Av. Fethi Güzel tarafından akademik standartlarda hazırlanmıştır.

← Önceki Madde [3]
[5] Sonraki Madde →

Metodolojik Not

Bu çalışma, Av. Fethi Güzel tarafından akademik dürüstlük ilkeleri çerçevesinde hazırlanmıştır. İçerik, güncel kanun değişiklikleri ve yüksek yargı kararları ışığında revize edilmektedir.