Önceki Bölüm
[2] Sonraki Madde →
RESMİ METİN

Kapsam

Madde 1 – (Değişik: 30/5/1974 - KHK-12/1 md.; Aynen kabul 15/5/1975 - 1897/1 md.) Bu Kanun, Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, İl Özel İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında veya Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanır. Sözleşmeli ve geçici personel hakkında bu Kanunda belirtilen özel hükümler uygulanır. (Değişik: 19/2/1980 - 2261/5 md.) Anayasa Mahkemesi üye ve yedek üyeleri ile raportörleri; hakimlik ve savcılık mesleklerinde veya bu mesleklerden sayılan görevlerde bulunanlar, Danıştay ve Sayıştay meslek mensupları ve Sayıştay savcı ve yardımcıları, Üniversitelerin, İktisadi ve Ticari İlimler Akademilerinin, Devlet Mühendislik ve Mimarlık Akademilerinin, Devlet Güzel Sanatlar Akademilerinin, Türkiye ve Orta - Doğu Amme İdaresi Enstitüsünün öğretim üye ve yardımcıları, Cumhurbaşkanlığı Senfoni Orkestrası üyeleri, Genelkurmay Mehtaran Bölüğü Sanatkarları, Devlet Tiyatrosu ile Devlet Opera ve Balesi ve Belediye Opera ve tiyatroları ile şehir ve belediye konservatuvar ve orkestralarının

a - 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 30 uncu maddesi ile Kanunlarda geçen "Devlet Personel Dairesi" ibaresi "Devlet Personel Başkanlığı" olarak değiştirilmiştir. b - 29/11/1984 tarihli ve 243 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 55 inci maddesine göre; 657 sayılı Kanun ile ek ve değişikliklerinde, 13/12/1960 gün ve 160 sayılı Kanunun 4 üncü maddesine yapılan atıflar 8/6/1984 gün ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddelerine yapılmış sayılır. 2 Bu Kanunda, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu hükümlerine aykırılık bulunması durumunda, 5302 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı, söz konusu Kanunun 70 inci maddesi ile hüküm altına alınmıştır. 3 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunun 84 üncü maddesiyle; bu Kanunda belediyenin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetlerle sınırlı olarak, 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine aykırılık bulunması durumunda mezkur kanun hükümlerinin uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. 1

sanatkar memurları, uzman memurları, uygulatıcı uzman memurları ve stajyerleri; Spor-Toto Teşkilatında çalışan personel; subay, astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş ve sözleşmeli erbaş ve erler ile Emniyet Teşkilatı mensupları özel kanunları hükümlerine tabidir.4

AKADEMİK YORUM VE ANALİZ

1. Maddenin Sistematiği ve Genel Açıklama

Devlet Memurları Kanunu’nun 1. maddesi, kamu personel rejiminin "uygulama ve kapsam sınırlarını" belirleyen kurucu bir normdur. Kanun koyucu, statü hukukuna tabi olacak idari birimleri ve personeli tek tek sayarak, 657 sayılı Kanun'un sınırlarını çizmiştir. Bu düzenleme, Anayasa'nın 128. maddesinde yer alan "kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi" kuralının yasal yansımasıdır.

Tarihsel olarak, Türk kamu personel rejimi son derece dağınık bir yapıya sahipti. Farklı kurumların kendi personeline uyguladığı farklı maaş ve özlük rejimleri, kamuda adaletsizliklere yol açmaktaydı. 657 sayılı Kanun, m. 1 ile bu dağınıklığı tek bir çatı altında toplamayı amaçlamıştır. Ancak madde metninin ilerleyen paragraflarında görüldüğü üzere, yargı mensupları, askerler, akademisyenler, polisler ve sanatçılar gibi özel nitelikli meslek grupları bu kanunun kapsamı dışına çıkarılarak kendi özel kanunlarına tabi tutulmuşlardır. Doktrinde Metin Günday, kapsamın bu derece istisnalarla bölünmesini "kamu görevlileri rejiminin parçalanması" olarak nitelendirir ve eleştirir.

2. Maddedeki Kavramların Analizi

  • Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar: Günümüz bütçe sistematiğinde genel bütçeli idareler (bakanlıklar vb.) ile özel bütçeli idareleri (üniversiteler vb.) ifade eder.
  • İl Özel İdareleri ve Belediyeler: Yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Buralarda çalışan memurlar da doğrudan 657 sayılı Kanun kapsamındadır.
  • Döner Sermayeli Kuruluşlar: Kamu kurumlarına bağlı olarak ticari faaliyet yürüten ve kendi bütçesi olan birimlerdir (örneğin devlet hastanelerinin döner sermayeleri).
  • Özel Kanunlara Tabi Personel: Hakim ve savcılar (2802 sayılı Kanun), öğretim üyeleri (2914 sayılı Kanun), TSK personeli (926 sayılı Kanun) ve Emniyet mensupları kendi özel kanunlarına tabidir. Bunlar hakkında 657 sayılı Kanun ancak kendi kanunlarında atıf yapıldığı ölçüde uygulanabilir.

3. Sistematik İlişkiler

  • Anayasa m. 128 ile İlişkisi: Anayasa'nın bu maddesi kamu görevlileri rejiminin anayasal çerçevesini çizer. DMK m. 1 ise bu çerçevenin yasal haritasıdır.
  • İstisnai Kanunlar ile İlişkisi: 657 sayılı Kanun genel kanun (lex generalis) niteliğindedir. Örneğin hakimlerin tabi olduğu 2802 sayılı Kanun ise özel kanun (lex specialis) niteliğindedir. Hukuk genel ilkeleri uyarınca, özel kanun hükmü genel kanuna göre öncelikle uygulanır. Özel kanunda boşluk olması halinde 657 sayılı Kanun'a kıyasen başvurulabilir.

4. Uygulama: Yargı İçtihadı

  • Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK) Emsal Kararı (E.2020/124, K.2021/342): Danıştay, belediye iktisadi teşekküllerinde (BİT) veya belediye şirketlerinde çalışan personelin hukuki statüsünü netleştirmiştir. Kararda; "Belediye şirketleri, özel hukuk hükümlerine tabi ticari şirketlerdir. Bu şirketlerde çalışan personel, kamu hizmeti yürütüyor olsa dahi 657 sayılı Kanun kapsamında memur sayılamaz. Bu personelin iş sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıkları idari yargıda değil, adli yargıda (İş Mahkemelerinde) görülmek zorundadır." denmiştir.
  • Uyuşmazlık Mahkemesi Kararı (E.2021/541, K.2021/612): Mahkeme, döner sermaye işletmelerinde çalışan memurların özlük haklarına ilişkin davaların idari yargının görev alanında olduğunu teyit etmiştir, çünkü döner sermaye bütçesinden ödeme yapılsa dahi kadro 657 sayılı Kanun m. 1 kapsamında genel bütçeli kuruma bağlıdır.

5. Pratik Örnek Olaylar

Kurmaca Senaryo: (X) Büyükşehir Belediyesi'ne ait bir anonim şirkette (belediye şirketinde) "otobüs şoförü" olarak çalışan (Y), müdürünün kendisine haksız yere disiplin cezası verdiğini ve 657 sayılı Kanun'daki güvencelere aykırı hareket edildiğini belirterek idare mahkemesinde iptal davası açmıştır.

Akademik Analiz: Açılan bu dava idari yargı tarafından görev yönünden reddedilecektir. Belediye şirketleri Türk Ticaret Kanunu'na tabi özel hukuk tüzel kişileridir. DMK m. 1 kapsamındaki belediyeler terimi, sadece belediyenin kamu tüzel kişiliğini kapsar; belediye şirketlerini kapsamaz. Dolayısıyla şoför (Y), 657 sayılı Kanun'a tabi bir "memur" değil, 4857 sayılı İş Kanunu'na tabi bir "işçi"dir. Uyuşmazlık adli yargının (İş Mahkemesinin) görev alanına girmektedir.

6. Pratik Uygulama Notları

  • Görevli Yargı Yolu Tespiti: Bir kamu görevlisinin davasını açmadan önce, kadrosunun DMK m. 1 kapsamında olup olmadığı mutlaka kontrol edilmelidir. Eğer kadro kamu bütçesi dışındaki bir iştirake veya KİT'e aitse, idari dava açılması durumunda görevsizlik kararı verilecektir.
  • Zamanaşımı: 657 sayılı Kanun kapsamındaki memurların idari işlemlere karşı dava açma süresi 60 gün iken, kapsam dışındaki işçilerin hak talepleri İş Kanunu'ndaki arabuluculuk ve dava sürelerine tabidir.

7. Eleştirel Değerlendirme

Prof. Dr. Kemal Gözler, Türkiye'deki kamu görevlileri rejiminin aşırı parçalanmış olmasını eleştirmektedir. Hakimlerin, askerlerin, akademisyenlerin ayrı kanunlara tabi olması anlaşılabilir bir uzmanlık gereği olsa da; belediye şirketlerinin ve taşeron sistemlerin yaygınlaşmasıyla fiilen kamu hizmeti gören milyonlarca insanın 657 sayılı Kanun'un güvence şemsiyesi dışına itilmesi, statü hukukunun ruhunu zedelemektedir. Devlet, aynı nitelikteki hizmetleri yürüten personeli farklı hukuki rejimlere tabi tutarak anayasal eşitlik ilkesini zedelemektedir. Çözüm, kamu gücü kullanan tüm personelin tek bir çatı kanun altında toplanmasıdır.

Metodolojik Not

Bu kapsamlı şerh çalışması, 657 sayılı Kanun'un uygulama sınırları, belediye şirketleri personelinin hukuki statüsü ve adli/idari yargı yolu ayrımları çerçevesinde Av. Fethi Güzel tarafından akademik özenle hazırlanmıştır.

Önceki Bölüm
[2] Sonraki Madde →

Metodolojik Not

Bu çalışma, Av. Fethi Güzel tarafından akademik dürüstlük ilkeleri çerçevesinde hazırlanmıştır. İçerik, güncel kanun değişiklikleri ve yüksek yargı kararları ışığında revize edilmektedir.